Приложение

к приказу

Службы по делам архивов

Ханты-Мансийского

автономного округа – Югры

от 04.12.2018 № 28-Пр-172

Обзор правоприменительной практики

и результатов контрольно-надзорной деятельности

Службы по делам архивов

Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

в сфере архивного дела в 2018 году

Основным показателем, характеризующим осуществление государственного контроля со стороны Службы по делам архивов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее – Служба), является отсутствие нарушений организациями, расположенными на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, законодательства об архивном деле Российской Федерации и автономного округа, повлекших причинение необратимого ущерба Архивному фонду Российской Федерации (далее – АФ РФ).

Анализ проведенных в 2018 году проверок выявил отсутствие подобных грубых нарушений, и указал на необходимость масштабного включения в контрольно-надзорную деятельность профилактической работы, позволяющей исключить иные нарушения действующего законодательства.

Количество проведения проверок юридических лиц Службой по вопросу соблюдения федерального законодательства и законодательства автономного округа в области архивного дела в 2018 году сократилось по сравнению с 2017 годом вдвое, с 6 до 3 проверок (на 50%).

Учитывая современные подходы к организации контрольно-надзорной деятельности в автономном округе, изменению взаимодействия органов государственного контроля (надзора) с подконтрольными субъектами деятельность Службы переориентирована на предупреждение и профилактику нарушений путем систематической методической работы по разъяснению норм законодательства, в том числе посредством размещения соответствующей информации на сайте Службы без непосредственного взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, что обеспечивает благоприятные условия для их деятельности.

В течение 2018 года в Службе продолжена работа по совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей контрольно-надзорную деятельность в сфере архивного дела на территории Ханты-Мансийского автономного круга – Югры, в результате которой был принят ряд распорядительных документов.

Так, приказом Службы по делам архивов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 29.03.2018 № 28-Пр-32 «О внесении изменения в приложение к приказу Службы по делам архивов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 28 августа 2017 года № 106 «Об утверждении формы проверочного листа (список контрольных вопросов), используемого Службой по делам архивов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры при проведении плановых проверок соблюдения законодательства об архивном деле на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» утверждена доработанная форма проверочного листа, который может быть использован субъектами проверок для самообследования (перед проверкой, при смене руководства, внутренний аудит).

В части профилактики нарушений законодательства в сфере архивного дела, учитывая Стандарт комплексной профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, утвержденный протоколом заседания Проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Реформа контрольной и надзорной деятельности» от 27 марта 2018 года № 2, приказом Службы по делам архивов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 21.06.2018 № 28-Пр-72 «Об утверждении документов, регламентирующих профилактическую работу по предотвращению нарушений обязательных требований законодательства в сфере архивного дела» утверждены:

Публичная декларация целей и задач Архивной службы Югры на 2018 год;

Ведомственная программа профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям в сфере архивного дела на период 2018 - 2020 годов;

Порядок профилактической работы по предотвращению нарушений обязательных требований законодательства в сфере архивного дела;

Руководство по соблюдению обязательных требований законодательства в сфере архивного дела.

Также специалистами Службы разработана и размещена на официальном сайте «Памятка о соблюдении обязательных требований к организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и результаты обобщения правоприменительной практики за I, II, III кварталы 2018 года.

С целью предотвращения нарушений в части обеспечения сохранности и учета архивных документов Службы подготовлены Методические рекомендации по ведению основных (обязательных) учетных документов в архиве организации, согласованные с Экспертно-проверочной методической комиссией Службы, адресованные специалистам государственного и муниципальных архивов автономного округа, а также лицам, ответственным за делопроизводство и архив в юридических лицах – подконтрольных субъектах Службы.

Все перечисленные распорядительные и методические документы размещены на сайте Службы единого официального сайта государственных органов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в разделе «Профилактика правонарушений» (www.archivesl.admhmao.ru), что делает их доступными для ознакомления и использования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Во вкладке «Документы» рубрики «Реформирование контрольно-надзорной деятельности» раздела «Контрольно-надзорная деятельность» размещен приказ Службы от 27.07.2018 № 28-Пр-92 «Об утверждении перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается Службой по делам архивов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры при проведении мероприятий по контролю за соблюдением законодательства об архивном деле».

Главным источником регулирования правовых отношений в архивной сфере является Федеральный закон от 22 октября 2004 года  № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее – Закон).

Закон имеет базовое значение для актов, принятых на уровне субъектов Российской Федерации, правил работы с архивными документами, перечней документов со сроками хранения и другими нормативными документами. Вместе они выражают суть юридического регулирования в архивной сфере и обязательны к применению учреждениями и организациями всех форм собственности.

Закон распространяет свое действие на документы всех форм собственности: государственной (федеральной или субъекта Российской Федерации), муниципальной или частной.

Законом определены основные категории документов, передаваемых на государственное хранение и включаемых в состав АФ РФ, а также определен договорной порядок включения в состав АФ РФ документов, находящихся в частной собственности.

Законодательно установлены сроки передачи документов в государственные или муниципальные архивы, что, в первую очередь, касается государственных и муниципальных организаций, во вторую – негосударственных организаций, заключивших договор о передаче своих документов на постоянное хранение.

Законом определено, что государственные и муниципальные архивы со своей стороны составляют списки организаций, передающих им свои архивные документы на постоянное хранение и для включения в состав АФ РФ, то есть, списки организаций – источников комплектования.  

Юридические лица, должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства об архивном деле в Российской Федерации, несут гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность.

Статьей 13.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов в виде предупреждения или наложения административного штрафа.

Механизм реализации Закона раскрывается в правилах, перечнях, инструкциях и других нормативных документах.

«Правила организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях» (утверждены приказом Минкультуры России от 31.03.2015 № 526) (далее – Правила) имеют статус нормативного правового акта.

Значительное внимание в Правилах отведено делопроизводству, а именно, разработке номенклатуры дел, формированию дел в делопроизводстве; организации и проведению экспертизы ценности документов, порядку выделения их к уничтожению; подготовке дел к передаче в архив (архивохранилище) и другим вопросам. 

К Правилам прилагаются все формы, необходимые в работе с архивными документами в организации от номенклатуры дел до описей. 

Организации в своей работе могут руководствоваться инструкциями по отдельным направлениям деятельности и видам работ с архивными документами, в том числе, с документами по личному составу. Это могут быть инструкции, разработанные Росархивом, органами государственной или исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Необходимый вид нормативных актов, регламентирующих работу с архивными документами, - перечни типовых архивных документов с указанием сроков их хранения:

Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, 2010 г.;

Перечень типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения, 2007 г. и другие.

Применяются перечни государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица в связи с обязанностью всех вышеперечисленных субъектов обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе, документов по личному составу.

Указанные нормативные документы содержат сроки хранения архивных документов, образующихся при осуществлении конкретных видов деятельности, это важнейшие нормативные документы для организации делопроизводства и архивного дела, исполнение которых проверяется Службой в ходе осуществления регионального государственного контроля.

Всего в 2018 году проведены контрольные мероприятия в отношении 3 юридических лиц в соответствии с планом проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Службы, согласованным с Прокуратурой Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Все проверки были проведены в форме плановых документарных, выездных проверок. Общее время проведения проверок в рабочих днях составило 60 рабочих дней, в среднем на одну проверку затрачено 20 рабочих дней. Сроки проведения проверок, установленные ежегодным планом, соблюдены.

В течение 2018 года Эксперты и экспертные организации к проведению мероприятий по контролю не привлекались.

Как отмечалось, в ходе проведения плановых проверок нарушений обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государства выявлено не было.

Все нарушения, зафиксированные в предписаниях, выданных в 2017 году юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, об устранении выявленных нарушений с указанием сроков устранения, были исполнены в 2018 году в полном объеме. По итогам неисполнения предписаний внеплановые проверки не проводились. Предписания, выданные в 2018 году, подлежат исполнению в 2019 году.

В 2018 году Службой по делам архивов протоколов об административных нарушениях не составлялось.

В число субъектов проверок Службы входит широкий круг юридических лиц (204 ед.). Это органы окружной и муниципальной власти, учреждения разных форм собственности, организации, предприятия (далее – организации).

При формировании плана, в первую очередь, в поле зрения специалистов Службы попадают организации – источники комплектования архивов автономного округа – те организации, которые создают и передают на хранение документы по истории автономного округа, поэтому следует уделить работе с данными документами самое пристальное внимание.

С целью анализа, выявленные в 2018 году нарушения были разделены по направлениям деятельности в сфере архивного дела (на основе Правил):

комплектование документами АФ РФ и другими архивными документами – 48 нарушений;

учет документов АФ РФ и других архивных документов в организации – 26 нарушений;

организация хранения документов АФ РФ и других архивных документов в организации – 20 нарушений;

организация использования документов АФ РФ и других архивных документов организации – 4 нарушения;

передача документов при реорганизации или ликвидации организации, смене руководителя архива организации – 3 нарушения;

передача документов организации на хранение в государственный (муниципальный) архив – 3 нарушения.

Безусловно, каждая организация имеет свои особенности, но в целом нужно отметить одну общую характеристику предпосылок для правонарушений:

отсутствие выделенного структурного подразделения, занимающегося делопроизводством и архивным делом;

низкая квалификация лица, ответственного за архив организации,  в области делопроизводства и архивного дела;

совмещение лицом, ответственным за архив, нескольких функций (делопроизводство, секретарское дело и архив, юридическая деятельность и архив, кадровая деятельность и архив);

низкий статус лица, ответственного за архив;

незаинтересованность руководителя организации в качественном ведении делопроизводства и архивного дела в организации;

отсутствие качественной экспертизы ценности документов в организациях, качественной подготовки документов на постоянное хранение, документов по личному составу, документов, имеющих длительные сроки хранения.

Так, довольно редко можно встретить архивы организаций в виде отдельных структурных подразделений, в большинстве случаев имеется отдельный специалист, в должностные обязанности которого входит работа с законченными в делопроизводстве документами организации.

Зачастую, организацией работы с документами, законченными делопроизводством, занимается один сотрудник, «лицо, ответственное за делопроизводство и архив», при этом, сотрудник может совмещать несколько функций: делопроизводитель либо секретарь и ответственный за архив, юрист и ответственный за архив, специалист по кадровой деятельности и ответственный за архив и т.д. Этот факт не позволяет в силу большой загруженности специалиста полноценно работать с документами.

Часто встречается ситуация, когда руководитель организации не уделяет достаточного внимания делопроизводству и архивному делу в возглавляемой организации.

Как следствие, из проблем организационного характера вытекает проблема отсутствия качественной экспертизы ценности документов в организации, качественной подготовки документов, передаваемых на постоянное хранение и документов по личному составу длительных сроков хранения в архиве организации.

Фундаментом организационной деятельности любой организации, органа власти являются организационно-правовые документы. Они регламентируют статус организации, ее структуру, штатную численность, должностной состав, а также определяют права, обязанности, ответственность и порядок взаимодействия ее обособленных, структурных подразделений и должностных лиц (устав или положение, структуру организации, затем - положения об отделах, должностные регламенты заместителей руководителя, начальников отделов и специалистов, в регламентах которых закреплены обязанности ответственных за делопроизводство и архив).

Основной учредительный документ (устав или положение об организации) закрепляет в числе одного из полномочий каждой организации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности департамента, службы.

Это положение является отправной точкой для организации качественной работы с документами.

Обязательными для организации являются положение об архиве, независимо от того, имеется ли в организации ведомственный архив в качестве структурного подразделения, положение об экспертной комиссии (ЭК), инструкция по делопроизводству. Эти документы согласуются с Экспертно-проверочной методической комиссией Службы.

Распорядительные документы – приказы, закрепляющие определенные виды работ за конкретными должностными лицами со сроками их выполнения, ответственность за работу с документами на разных этапах работы с ними. В положениях о структурных подразделениях организации должна быть закреплена ответственность за определенные виды работы с документами, созданными в отделе. В должностных инструкциях специалистов также должна быть информация об этом, руководителю структурного подразделения прописывается контроль за проведением работ с документами до сдачи их в ведомственный архив, за созданием номенклатуры дел структурного подразделения, сохранностью документов, за соблюдением сроков работ, а конкретным специалистам – непосредственно работа по сохранности, подготовке документов к сдаче, проведение экспертизы ценности документов в отделе на этапе распределения документов по делопроизводственным папкам согласно номенклатуре дел, а затем на этапе подготовки документов к сдаче их в ведомственный архив, - разрабатываются приказы, закрепляющие соответствующие функции за конкретными лицами.

Особо хотелось бы подчеркнуть роль экспертной комиссии организации, поскольку распространенным нарушением является отсутствие ЭК в организации, либо ее формальное существование. Работа ЭК организации должна быть закреплена положением об ЭК.

Функциями ЭК в организации являются:

организация ежегодного отбора дел для хранения и уничтожения;

рассмотрение и согласование проектов номенклатуры дел организации, описей документов постоянного и временного сроков хранения (свыше 10 лет), в том числе по личному составу, актов о выделении к уничтожению дел, не подлежащих хранению, и других видов актов;

подготовка предложений об определении сроков хранения документов, не предусмотренных перечнями, об изменении сроков хранения отдельных категорий документов, установленных перечнями;

участие в подготовке и рассмотрении проектов нормативных и методических документов по вопросам работы с документами в организации, методическое руководство работами в области обеспечения сохранности документального и архивного фондов организации.

По работе ЭК в организации должны быть созданы следующие документы:

приказ(ы) о создании ЭК, закрепляющие обязанности членов ЭК за определенными должностными лицами организации,

протоколы ЭК.

Обращают на себя внимание проблемы в части организации ведения делопроизводства в организациях:

неполнота охвата номенклатурой документируемых участков деятельности организации;

отсутствие индексов дел, закрепленных действующей номенклатурой.

В этом случае нивелируется основная функция номенклатуры – контроль за количеством и содержанием дел в организации, основа для составления описей дел.

Отмечаются случаи нарушений в части ведения текущего делопроизводства (не оформлены надлежащим образом дела текущего делопроизводства: полный заголовок, срок хранения, индекс по номенклатуре отсутствуют на обложке дел), не сняты со скоросшивателей документы прошлых лет, документы, завершенные в делопроизводстве, не сняты со скоросшивателей и технически не оформлены либо оформлены неверно, не внесены в опись по году заведения и многое другое.

Особо хотелось бы обратить внимание на повсеместно встречающуюся проблему – нарушение порядка работы с документами, имеющими срок хранения с пометкой ЭПК или ЭК. Такие сроки продиктованы перечнями, и обязывают проводить экспертизу ценности после завершения их в текущем делопроизводстве. Необходимо на основе экспертизы ценности выделить документы, имеющие срок хранения постоянно.

Следующее серьезное нарушение, встречаемое при проведении контрольных мероприятий – отсутствие обеспечения надлежащих условий хранения документов, хранение в условиях, угрожающих их физическому состоянию.

Согласно ст. 15 п. 1 Закона, п. 1.3, 2.16 Правил организация обязана выделить отдельное помещение для хранения документов, законченных делопроизводством, прошедших научно-техническую обработку и упорядоченных. В 2018 году встретилось такое серьезное нарушение, как отсутствие помещения для хранения документов в проверяемом исполнительном органе государственной власти.

Так, Правила гласят, что «не допускается размещение архива организации в подвальных и чердачных помещениях» (ст. 2.16);

«В архивохранилище не допускается прокладка труб водоснабжения и канализации, технологические или бытовые выводы воды» (п. 2.17);

«Архивохранилища (за исключением архивохранилищ, располагающихся на охраняемой территории) оборудуются дверями с повышенной технической укрепленностью против возможного взлома, оснащенными замками повышенной секретности. Окна помещений первого этажа должны быть оборудованы запирающимися решетками» (п. 2.20);

«Все, поступающие в архив организации документы, размещаются в архивохранилищах на стационарных и/или передвижных металлических стеллажах, в металлических шкафах или контейнерах» (п. 2.21);

«В архивохранилище для хранения документов устанавливаются следующие параметры температурно-влажностного режима» (п. 2.25). Для каждого вида носителей Правила устанавливают свои параметры хранения, скажем только, что для документов на бумажном носителе, с которыми мы чаще всего имеем дело, они следующие: температура 17-19 градусов Цельсия, относительная влажность воздуха – 50-55 процентов;

«В архивохранилище с нерегулируемым климатом должны осуществляться мероприятия по оптимизации температурно-влажностного режима с применением отопления и проветривания помещений, а также механических средств увлажнения или осушения воздуха. При длительном нарушении температурно-влажностного режима (от 3 суток и более), сопровождающемся повышением относительной влажности воздуха до 70 - 90%, принимаются меры по его нормализации (интенсивное проветривание, осушение архивохранилища. Показания контрольно-измерительных приборов фиксируются в регистрационных журналах, в которых также отражаются проверка правильности показаний приборов и меры, принятые по нормализации температурно-влажностного режима в случаях его нарушения. При наличии в здании архива централизованной системы обеспечения соблюдения температурно-влажностного режима в помещениях, где хранятся документы, контроль за его соблюдением осуществляется в автоматическом режиме» (п. 2.26);

«Архивные документы следует хранить в темноте. Все виды работ с документами должны проводиться при ограниченных или технологически необходимых уровнях освещения.

Защита документов от действия света обеспечивается хранением документов в коробках, папках и переплетах, в шкафах или на стеллажах закрытого типа.

Естественное освещение в архивохранилище допускается при условии применения на окнах рассеивателей света, защитных фильтров, штор, жалюзи, нанесенных на стекло покрытий. Для искусственного освещения применяются лампы накаливания в закрытых плафонах с гладкой поверхностью» (п. 2.24);

«Помещения архива организации должны содержаться в чистоте, в условиях, исключающих возможность появления плесени, грызунов, насекомых, пыли. В помещениях архивохранилищ должна быть обеспечена свободная циркуляция воздуха, исключающая образование непроветриваемых зон, опасных в санитарно-биологическом отношении» (п. 2.27).

Имеется проблема с наполнением и организацией документов внутри архивохранилища ведомственного архива.

Правила гласят: «Архивные документы должны храниться в систематизированном порядке в пределах архивного фонда» (п. 2.9). Но зачастую в помещении архивохранилища хранятся не описанные документы, постоянного и долговременного срока хранения, внесенные в описи, как должно быть, а документы временного значения, неописанные, документы, статус которых не определен. А вместе с тем, документы постоянного срока хранения, документы по личному составу, внесенные в опись документов по личному составу, хранимые в организации 75 лет, с 2003 года – 50 лет, хранятся не упорядоченными в кабинетах или в других ненадлежащих условиях.

Также, часто встречается такая проблема как отсутствие основных учетных документов ведомственного архива.

В подавляющем большинстве случаев в организации не заведены (заведены формально) учетные документы, а именно, Книга учета поступления и выбытия дел, документов (приложение 11 Правил), которая фиксирует все поступления в архив организации и выбытия дел из него (на хранение в государственный либо муниципальный архив либо на уничтожение). Если в архиве организации более одного фонда, то в архиве составляется список фондов и листы фондов, организация вправе заводить вспомогательные учетные документы. Учетные документы – это основа учета, информация из них должна совпадать с цифрами Паспорта архива организации – документа централизованного учета, который составляется для государственного либо муниципального архива.

Отсутствие учета в организации не позволяет определить и контролировать количество дел разных сроков хранения, находящихся на хранении в организации.

Очень часто в ходе проверок обнаруживается, что не все документы, создаваемые в ее деятельности, включены в описи. Это влечет отсутствие контроля за сохранностью данных документов со стороны Государственного архива Югры и как следствие – их утрату.

Так, зачастую не подвергаются описанию и упорядочиванию такие документы постоянного срока хранения как специальные документы (находящиеся на хранении в организации), ряд отчетов разного рода, в описи часто отсутствуют государственные программы и отчеты по их реализации, бухгалтерские документы постоянного срока хранения (сводная бюджетная роспись на текущий финансовый год и плановый период, лимиты бюджетных обязательств, справки о бюджетных ассигнованиях), свидетельства о постановке на учет в налоговых органах, и многие другие.

Также можно отметить частое нарушение требований к техническому оформлению документов постоянного и временного (свыше 10 лет) сроков хранения.

Актуальная проблема, с которой связан ряд нарушений в сфере архивного дела, это проблема упорядочения и хранения электронных документов. На сегодняшний день органы исполнительной власти округа и ряд учреждений работают на основе СЭД «Дело» и при проведении проверки обнаруживается, что в делопроизводстве отсутствуют документы постоянного срока хранения (при этом заголовки могут значиться в номенклатуре либо отсутствовать в ней), отражающие основные функции органа власти, специалисты объясняют этот факт тем, что документ направлен по СЭД «Дело» и хранится в организации-адресате, но это – заблуждение. Нужно понимать, что в настоящее время не организовано хранение электронных документов на электронной основе, не решены на законодательном уровне вопросы о статусе и особенностях работы с электронным документом, о хранении документов с электронной подписью.

При таком подходе документы постоянного срока хранения могут быть утрачены. В настоящее время СЭД «Дело» не имеет возможностей для хранения, на сервере формируется некий массив документов без возможности тематической сортировки, проведения экспертизы ценности, поиска с целью использования. Вопрос о том, как и когда этот массив будет организован для хранения, решается, поэтому Служба рекомендует для хранения выводить на бумажную основу во избежание утраты важнейшие документы, в том числе, документы по истории автономного округа.