Размер:
Цвет:

Обзор правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Службы по делам архивов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры за 2017 год


УТВЕРЖДЕН

Приказом Службы по делам архивов

Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

от 28.12.2017 № 158


Обзор правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности

Службы по делам архивов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры за 2017 год.

Обзор правоприменительной практике контрольно-надзорной деятельности Службы по делам архивов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее – Архивная служба Югры) подготовлен в соответствии со статьей 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон №294-ФЗ).

Нормативные правовые акты,

исполнение которых подлежит проверке в сфере архивного дела

Информация Архивной службы Югры о контрольно-надзорной деятельности размещена на официальном сайте https://archivesl.admhmao.ru/.

В рубрике «Реформирование контрольно-надзорной деятельности. Документы» раздела «Контрольно-надзорная деятельность» размещен приказ Архивной службы Югры от 26 мая 2017 года «Об утверждении перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается Службой по делам архивов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры при проведении мероприятий по контролю за соблюдением законодательства об архивном деле».

Источником регулирования правовых отношений в архивной сфере является Федеральный закон от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».

Закон имеет базовое значение для законов, принятых на уровне субъектов РФ, правил работы с архивными документами, перечней документов со сроками хранения и другими нормативными документами, утвержденными или согласованными с архивными органами. Все вместе они выражают суть юридического регулирования в архивной сфере и обязательны к применению учреждениями и организациями всех форм собственности.

Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее - закон) распространяет свое действие на документы всех форм собственности: государственной (федеральной или субъекта РФ), муниципальной или частной.

Законом определены основные категории документов, передаваемых на государственное хранение и включаемых в состав Архивного фонда Российской Федерации (далее АФ РФ), а также определен договорной порядок включения в состав АФ РФ документов, находящихся в частной собственности.

Законодательно установлены сроки передачи документов в государственные или муниципальные архивы, что в первую очередь касается государственных и муниципальных организаций, а во вторую очередь – негосударственных организаций, заключивших договор о передаче своих документов на постоянное хранение.

Законом определено, что государственные и муниципальные архивы со своей стороны составляют списки организаций, передающих им свои архивные документы на постоянное хранение и для включения в состав АФ РФ, т.е. списки источников комплектования.  

Юридические лица, должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства об архивном деле в Российской Федерации, несут гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях есть специальная статья 13.20, которой установлена ответственность за нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов и влечении предупреждения или наложения административного штрафа.

Механизм реализации Федерального закона раскрывается в правилах, перечнях, инструкциях и других нормативных документах.

«Правила организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях» (утверждены приказом Минкультуры России от 31.03.2015 № 526) (далее - Правила) имеют статус нормативного правового акта.    

Значительное внимание в Правилах отведено делопроизводственному блоку, а именно разработке номенклатуры дел; формированию дел в делопроизводстве; организации и проведению экспертизы ценности документов, порядку выделения их к уничтожению; подготовке дел к передаче в архив (архивохранилище) и другим вопросам. 

К Правилам прилагаются все формы, необходимые в работе с архивными документами в организации от номенклатуры дел до описей. 

Следующий вид нормативных документов - инструкция по делопроизводству организации.

В целях совершенствования системы документационного обеспечения деятельности в государственных органах Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и исполнительных органах государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры   внедрена в действие Инструкция по делопроизводству в государственных органах Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и исполнительных органах государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, утвержденная постановлением Губернатора автономного округа от 30.12.2012 года № 176.

Организации в своей работе могут руководствоваться инструкциями по отдельным направлениям деятельности и видам работ с архивными документами, в том числе документами по личному составу. Это могут быть инструкции, разработанные Росархивом, органами государственной или исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Необходимый вид нормативных актов, регламентирующих работу с архивными документами, - перечни типовых архивных документов с указанием сроков их хранения. 

Перечни типовых архивных документов с указанием сроков их хранения разрабатывает Всероссийский НИИ документоведения и архивного дела в лице Росархива. 

Применяется данный вид перечней государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица в связи с обязанностью всех вышеперечисленных обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу.

Разработчиками перечней документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти, иных органов государственной власти, а также в процессе деятельности подведомственных им организаций, с указанием сроков хранения выступают заинтересованные министерства и ведомства.

Росархив согласовывает эти перечни.  Указанные нормативные документы содержат сроки хранения архивных документов, образующихся при осуществлении конкретных видов деятельности.

Особенности организации и проведения плановых и внеплановых проверок по соблюдению законодательства в области архивного дела

Прежде всего, проверяющих интересует наличие в организации локальных нормативных  актов  по делопроизводству и архивному делу. Речь идет о наличии  таких основных документов, как:

· инструкция по делопроизводству;

· положение об архиве;

· положение об экспертной комиссии;

· номенклатура дел.

Первым, что потребуют проверяющие, это приказ  о назначении лиц, ответственных за ведение делопроизводства и архив организации.

И здесь важно знать нормативные требования, изложенные в Правилах. Отдельное и особо важное значение при проведении проверки будет уделено архиву организации. В первую очередь поинтересуемся условиями хранения документов, а именно:

· наличием архива, обеспечивающего нормативные условия хранения архивных документов,

· наличием лица, ответственного за архив;

· характеристикой помещения архива, его оборудованием.

Не останется без внимания проверяющих количество дел, хранящихся в архиве, порядок поступления документов в архив, размещение документов в архиве, состояние дел, наличие актов проверки наличия и состояния архивных документов, плана эвакуации документов и/или работы архива при чрезвычайных ситуациях.

Важное значение имеет учет документов:  наличие описей дел постоянного хранения и по личному составу, их утверждение и согласование экспертно-проверочной методической комиссией Архивной службой Югры.

Обзор нарушений обязательных требований

правовых актов в сфере архивного дела

В число субъектов проверок Службы по делам архивов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры входит очень широкий круг юридических лиц.

Это органы окружной и муниципальной власти, учреждения разных форм собственности, организации, предприятия (вслед за Правилами условимся называть их обобщенно «организациями»).

В первую очередь, в поле зрения специалистов Службы попадают организации – источники комплектования архивов округа – те организации, которые создают и передают на хранение важнейшие документы по истории округа. В этой связи документы, создаваемые исполнительными органами государственной власти автономного округа, являются важнейшими из них.

Согласно разделам Правил все выявленные в 2017 году нарушения были разделены по направлениям деятельности архивов организаций с целью выявления количества нарушений, выявленных по каждому из них:

- комплектование документами Архивного фонда РФ и другими архивными документами – 70;

- организация хранения документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в организации – 39;

- учет документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в организации- 18;

- передача документов при реорганизации или ликвидации организации, смене руководителя архива организации – 6;

- организация использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов организации – 4;

- передача документов организации на хранение в государственный (муниципальный) архив – 3.

Безусловно, каждая организация имеет свои особенности, но в целом нужно отметить одну общую характеристику – на территории округа немного крупных организаций (предприятий, фабрик, заводов и т.д.) и это обусловливает ряд определенных предпосылок для правонарушений.

Так, довольно редко можно встретить архивы организаций в виде отдельных структурных подразделений, хорошо, если имеется отдельный специалист, в должностные обязанности которого входит работа с законченными в делопроизводстве документами организации.

Зачастую, организацией работы с документами, законченными делопроизводством, занимается один сотрудник, «лицо, ответственное за делопроизводство и архив», при этом сотрудник может совмещать в одном лице несколько функций: делопроизводитель либо секретарь и ответственный за архив, юрист и ответственный за архив, специалист по кадровой деятельности и ответственный за архив и т.д.

Часто встречается ситуация, когда сам руководитель организации не уделяет достаточного внимания делопроизводству и архивному делу, возглавляемой организации.

Как следствие данных проблем организационного характера вытекает проблема отсутствия качественной экспертизы ценности документов в организации, качественной подготовки документов на постоянное хранение и документов по личному составу длительных сроков хранения.

Самые распространенные нарушения, выявленные в результате контрольно-надзорной деятельности следующие.

Фундаментом организационной деятельности любой организации, органа власти являются организационно-правовые документы. Они регламентируют статус организации, ее структуру, штатную численность, должностной состав, а также определяют права, обязанности, ответственность и порядок взаимодействия ее обособленных, структурных подразделений и должностных лиц. Первое, что анализируется - это организационные документы: устав или положение, структуру, затем положения об отделах, должностные регламенты заместителей руководителя, начальников отделов и специалистов, в регламентах которых закреплены обязанности ответственных за делопроизводство и архив.

Основной учредительный документ (устав или положение об организации) закрепляет в числе одного из полномочий каждой организации «Работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности департамента, службы», формулировка может отличаться.

Это фраза является отправной точкой для организации дальнейшей работы по организации работы с документами организации, организация обязана правильно и эффективно создавать, хранить, учитывать и использовать свои документы.

В положениях о структурных подразделениях организации должна быть закреплена обязанность по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности структурного подразделения.

Обязательными для организации являются положение об архиве, независимо от того имеется ли в организации ведомственный архив в качестве структурного подразделения, положение об экспертной комиссии (ЭК), инструкция по делопроизводству. Эти документы согласуются с Экспертно-проверочной методической комиссией Службы.

Должностные инструкции заместителя руководителя, курирующего сферу делопроизводства и архивного дела в организации; руководителей структурных подразделений, специалистов, ответственных за делопроизводство и ведомственный архив со сроками выполнения работ;

Распорядительные документы – приказы, закрепляющие определенные виды работ за конкретными должностными лицами со сроками их выполнения.

И здесь очень важным является момент - в организационных документах конкретной организации должна быть четко распределена ответственность за работу с документами на разных этапах работы с ними. В положениях об отделах должна быть закреплена ответственность за определенные виды работы с документами, созданными в отделе. В должностных инструкциях специалистов также должна быть информация об этом, руководителю структурного подразделения прописывается контроль за проведением работ с документами до сдачи их в ведомственный архив, за созданием номенклатуры дел структурного подразделения, сохранностью документов, за соблюдение сроков работ, а конкретным специалистам непосредственно сама работа по сохранности, подготовке документов к сдаче, проведение экспертизы ценности документов в отделе на этапе распределения документов по делопроизводственным папкам согласно номенклатуре дел, а затем на этапе подготовки документов к сдаче их в ведомственный архив, приказы, закрепляющие конкретные функции за конкретными лицами в части делопроизводства и архивного дела.

Велика и роль конкретной инструкции по делопроизводству, в ней должны быть отражены особенности работы с документом, начиная от этапа создания документа до сдачи его в архив в составе подшитого, обработанного дела.

То, как будет распределена информация в организационных документах в каждой организации, решается самостоятельно и индивидуально, применительно к конкретной организации. Важно, чтобы в документах были отражены все этапы работы с документами и система работала. Мы можем порекомендовать возможные варианты мероприятий применительно к каждому конкретному случаю, но решение принимает сама организация.

Особо хотелось подчеркнуть роль экспертной комиссии организации, поскольку распространенным нарушением является отсутствие экспертной комиссии (ЭК) в организации, либо ее формальность существования. Работа ЭК организации строится на основании Положения об ЭК.

Функциями ЭК являются: организация ежегодного отбора дел для хранения и уничтожения, рассмотрение и согласование проектов номенклатуры дел организации, описей документов, документов постоянного и временного сроков хранения (свыше 10 лет), в том числе по личному составу, актов о выделении к уничтожению дел, не подлежащих хранению и других актов, подготовка предложений об определении сроков хранения документов, не предусмотренных перечнями, об изменении сроков хранения отдельных категорий документов, установленных перечнями, участие в подготовке и рассмотрении проектов нормативных и методических документов по вопросам работы с документами в организации, методическое руководство работами в области обеспечения сохранности документального и архивного фондов организации. По работе ЭК в организации создаются документы по работе ЭК: протоколы экспертных комиссий, приказ(ы), закрепляющие обязанности членов ЭК за определенными должностными лицами.

Следующее серьезное нарушение, встречаемое при проведении контрольных мероприятий - хранение документов организации в условиях, угрожающих физическому состоянию документов.

Согласно Правилам организация должна иметь отдельное помещение для хранения документов, законченных делопроизводством, прошедших научно-техническую обработку и описанных.

Так, Правила гласят, что «не допускается размещение архива организации в подвальных и чердачных помещениях» (Ст. 2.16).

«… В архивохранилище не допускается прокладка труб водоснабжения и канализации, технологические или бытовые выводы воды.» (п. 2.17).

«Архивохранилища (за исключением архивохранилищ, располагающихся на охраняемой территории) оборудуются дверями с повышенной технической укрепленностью против возможного взлома, оснащенными замками повышенной секретности. Окна помещений первого этажа должны быть оборудованы запирающимися решетками.» (п. 2.20)

«Все поступающие в архив организации документы размещаются в архивохранилищах на стационарных и/или передвижных металлических стеллажах, в металлических шкафах или контейнерах.» (п. 2.21)

«В архивохранилище для хранения документов устанавливаются следующие параметры температурно-влажностного режима» (п. 2.25) Для каждого вида носителей Правила устанавливают свои параметры хранения, скажем только, что для документов на бумажном носителе, с которыми мы чаще всего имеем дело, они следующие: температура 17-19 градусов Цельсия, относительная влажность воздуха – 50-55 процентов.

«В архивохранилище с нерегулируемым климатом должны осуществляться мероприятия по оптимизации температурно-влажностного режима с применением отопления и проветривания помещений, а также механических средств увлажнения или осушения воздуха. При длительном нарушении температурно-влажностного режима (от 3 суток и более), сопровождающемся повышением относительной влажности воздуха до 70 - 90%, принимаются меры по его нормализации (интенсивное проветривание, осушение архивохранилища).

Показания контрольно-измерительных приборов фиксируются в регистрационных журналах, в которых также отражаются проверка правильности показаний приборов и меры, принятые по нормализации температурно-влажностного режима в случаях его нарушения.

При наличии в здании архива централизованной системы обеспечения соблюдения температурно-влажностного режима в помещениях, где хранятся документы, контроль за его соблюдением осуществляется в автоматическом режиме.» (п. 2.26).

«Архивные документы следует хранить в темноте.

Все виды работ с документами должны проводиться при ограниченных или технологически необходимых уровнях освещения.

Защита документов от действия света обеспечивается хранением документов в коробках, папках и переплетах, в шкафах или на стеллажах закрытого типа.

Естественное освещение в архивохранилище допускается при условии применения на окнах светорассеивателей, защитных фильтров, штор, жалюзи, нанесенных на стекло покрытий. Для искусственного освещения применяются лампы накаливания в закрытых плафонах с гладкой поверхностью.» (п. 2.24)

«Помещения архива организации должны содержаться в чистоте, в условиях, исключающих возможность появления плесени, грызунов, насекомых, пыли. В помещениях архивохранилищ должна быть обеспечена свободная циркуляция воздуха, исключающая образование непроветриваемых зон, опасных в санитарно-биологическом отношении.» (п. 2.27)

Еще проблема, которую хотелось бы упомянуть, связана с архивохранилищем ведомственного архива, но не с условиями хранения, а с наполнением самого архивохранилища. Правила нам гласят «Архивные документы должны храниться в систематизированном порядке в пределах архивного фонда». (п. 2.9) Но зачастую в помещении архивохранилища хранятся не описанные документы, постоянного и долговременного срока хранения, внесенные в описи, как должно быть, а документы временного значения, неописанные, документы, статус которых не определен. А вместе с тем документы постоянного срока хранения, документы по личному составу, внесенные в опись документов по личному составу, хранимые в организации 75 лет, с 2003 года – 50 лет хранятся неупорядоченными в кабинетах или в других ненадлежащих условиях.

Также часто встречается такая проблема как отсутствие основных и вспомогательных учетных документов ведомственного архива.

В подавляющем большинстве случаев в организации отсутствуют учетные документы, главный из них - книга учета поступления и выбытия дел, документов (приложение 11 Правил). Эта книга фиксирует все поступления в архив организации и выбытия дел из него (на хранение в Государственный либо муниципальный архив либо на уничтожение). Если в архиве организации более одного фонда, то в архиве составляется список фондов и листы фондов, организация также может составлять вспомогательные учетные документы. Учетные документы – это основа учета, информация из них должна совпасть с цифрами Паспорта архива организации, который составляется для государственного либо муниципального архива.

Еще хотелось бы коснуться одной актуальной проблемы, с которой связан ряд нарушений в сфере архивного дела. Это проблема упорядочения и хранения электронных документов. На сегодняшний день все органы исполнительной власти округа и ряд учреждений работают на основе информационной системы «Дело-WEB» и при проведении проверки часто обнаруживается, что в делопроизводстве отсутствуют документы постоянного срока хранения (при этом заголовки могут значится в номенклатуре), отражающие основные функции органа власти, специалисты объясняют этот факт тем, что они послали документ по «Дело WEB» и он где-то там хранится, это заблуждение. Нужно понимать, что в настоящее время не организовано хранение электронных документов на электронной основе, слабо решены на законодательном уровне вопросы о статусе и особенностях работы с электронным документом, не решен вопрос о хранении документов с электронной подписью.

Несмотря на то, что на уровне законодательства вопрос комплектования, хранения, использования электронного документа окончательно не решен, но современная жизнь берет свое, и крупные предприятия, организации, банки страны решают вопросы работы с электронным документов: есть попытки создания информационных систем, организующих не только создание, но и экспертизу ценности, хранение, поиск ЭД.

В настоящее время «Дело-WEB», в которой мы все работаем, не имеет таких возможностей, на сервере формируется некий массив документов без возможности тематической сортировки, экспертизы ценности, возможностей поиска для использования. Вопрос о том, когда этот массив будет организован для хранения, еще решается, поэтому Архивная служба Югры рекомендует для хранения выводить на бумажную основу во избежание утраты многочисленных важнейших документов по истории автономного округа. Эти документы необходимо в установленные сроки описывать и сдавать в те архивы автономного округа, источником комплектования которых является ваша организация.

Опубликовано: 22.12.2017 16:16        Обновлено: 29.12.2017 09:57